El nuevo concepto de propaganda gubernamental

El pasado 27 de diciembre de 2022 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), la primera parte de la reforma electoral legal, también conocida como Plan B, que modifica la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Entre las modificaciones a la Ley General de Comunicación Social (LGCS), reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 constitucional, destaca la definición de propaganda gubernamental, la cual es retomada literalmente del Decreto de interpretación auténtica, emitido por el Congreso de la Unión y publicado el 17 de mayo de 2022 en el DOF.

A reserva de lo que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por diversos actores políticos, resulta oportuno analizar el nuevo concepto de propaganda gubernamental a la luz de lo dispuesto en la Constitución General y de los criterios emitidos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En principio, es necesario destacar lo que la Constitución señala sobre propaganda gubernamental. En el párrafo octavo del artículo 134 constitucional, se dispone:

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

De igual forma, en los artículos 35 y 41, la Constitución establece la suspensión de toda propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y federales, así como durante los procesos de consulta popular y de revocación de mandato, con el propósito de evitar que desde el poder público se influya en la contienda; estableciendo como excepciones aquella que tenga como fin difundir campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a los servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

Ahora bien, la reformada LGCS en su artículo 4to, fracción VIII Bis, define la propaganda gubernamental de la siguiente manera:

Artículo 4.- Para efectos de esta Ley se entiende por: (…)

VIII Bis. Propaganda gubernamental: Conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones y proyecciones difundidas con cargo al presupuesto público, etiquetado de manera específica para ese fin, o mediante el uso de tiempos oficiales, por un Ente Público (1), con el objeto de difundir el quehacer, las acciones o los logros relacionados con sus fines; información de interés público tendiente al bienestar de la población o a estimular acciones de la ciudadanía para ejercer derechos, obligaciones o acceder a beneficios, bienes o servicios públicos, a través de cualquier medio de comunicación. Sus características deben ajustarse a lo señalado en el artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

No constituyen Propaganda gubernamental las manifestaciones de las personas servidoras públicas que realicen en uso de su libertad de expresión y en el ejercicio de sus funciones públicas.

Tampoco constituye Propaganda gubernamental la información de interés público que realicen las personas servidoras públicas, conforme a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, difundida en cualquier formato de manera gratuita; (…)

Por su parte, el Tribunal Electoral ha desarrollado el concepto, alcances y límites de la propaganda gubernamental con el propósito de garantizar la equidad en la contienda, la neutralidad de las y los servidores públicos, así como el uso imparcial de los recursos públicos.

En ese sentido, la Sala Superior ha considerado que es propaganda gubernamental aquella “difundida, publicada o suscrita por cualquiera de los Poderes federales o estatales, como de los municipios, órganos de gobierno de la Ciudad de México, o cualquier otro ente público cuyo contenido esté relacionado con informes, logros de gobierno, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, o beneficios y compromisos cumplidos” (SUP-REP-156/2016).

De igual forma, ha señalado que por propaganda gubernamental debe entenderse el “conjunto de actos, escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que llevan a cabo los servidores o entidades públicas que tenga como finalidad hacer del conocimiento de la ciudadanía la existencia de logros, programas, acciones, obras o medidas de gobierno para conseguir su aceptación” (SUP-RAP-119/2010 y acumulados), sin que dicha definición constituya un catálogo taxativo de supuestos o conductas que puedan ser englobadas en ella, sino que debe entenderse como un punto de partida para poder identificar la propaganda gubernamental.

Ahora bien, un primer elemento a destacar del nuevo concepto de propaganda gubernamental es que se considera como propaganda gubernamental únicamente aquella realizada con recursos públicos etiquetados para tal fin o mediante el uso de tiempos oficiales.

Esta disposición abre la puerta a la simulación y se pone en riesgo el uso imparcial de los recursos públicos, pues si desde un ente público se difunde propaganda gubernamental pero no se utilizan recursos etiquetados para tal fin, entonces no podrá considerarse como tal. Además, se da rienda suelta a la propaganda realizada y difundida con recursos privados.

Al respecto, la jurisdicción ha determinado que existen casos en los que la propaganda gubernamental no proviene o está financiada por entes públicos, pero debe clasificarse de esta forma pues de otro modo no se harían efectivas las normas constitucionales y legales en la materia.

Por otra parte, la LGCS establece que “en uso de su libertad de expresión y en el ejercicio de sus funciones públicas”, las manifestaciones de las personas servidoras públicas no constituirán propaganda gubernamental.

Es decir, las personas funcionarias públicas quedan exentas de ajustar su comportamiento a los límites constitucionales y legales en materia de propaganda, permitiéndoles emitir mensajes que incidan en la contienda electoral o que influyan en el electorado.

En lo que respecta a este punto, en la sentencia SUP-REP-96/2022, al analizar el Decreto de interpretación auténtica, la Sala Superior determinó inaplicar lo relativo a las manifestaciones de las y los servidores públicos, al considerar que se está ante una excepción no prevista en la Constitución, cuestión retomada por la Sala Especializada en el SRE-PSC-7/2023 al determinar la inaplicación del segundo párrafo de la fracción VIII Bis del artículo 4to de la LGCS.

Como podemos advertir, las modificaciones realizadas a la LGCS representan un retroceso por cuanto hace a la neutralidad a que están obligadas las personas servidoras públicas y el uso imparcial de los recursos públicos.

En conclusión, estamos ante una reducción del alcance normativo del párrafo octavo del artículo 134 constitucional, que permitiría que personas servidoras públicas, quienes cuentan con acceso a recursos públicos, así como el alcance y exposición que conlleva el ejercicio de su cargo, incidan en las contiendas electorales o de participación ciudadana, en detrimento de la equidad en la contienda.